Los beneficios de la foralidad

Se denomina “federalismo asimétrico” a la situación en la cual, en un país federal o descentralizado, uno o más territorios disfrutan de mayores atribuciones que el resto, a pesar de tener la misma posición constitucional. A nivel internacional, el ejemplo más conocido de federalismo asimétrico es el caso de Canadá, en relación con la Región de Quebec.

También España, desde la perspectiva de la financiación autonómica, constituye un claro caso de federalismo asimétrico. La coexistencia de los sistemas común y foral provoca que, a Comunidades Autónomas con niveles competenciales sustancialmente iguales, se les aplique modelos de financiación muy diferentes, tanto en lo que se refiere a sus resultados financieros, como desde el punto de vista de las competencias en materia tributaria.

En el País Vasco y Navarra, las haciendas forales gestionan prácticamente todos los impuestos que conforman el sistema tributario español en su territorio, impuestos concertados en el caso del País Vasco y convenidos en el de Navarra, y, de la recaudación obtenida, transfieren una cantidad al Estado, el cupo vasco y la aportación navarra, básicamente como contribución a la financiación de los gastos que éste realiza en beneficio de estas Comunidades Autónomas, denominadas cargas o gastos no asumidos.

Este sistema supone varias ventajas en relación con el sistema común de financiación aplicable para el resto de Comunidades Autónomas.

En primer lugar, desde una perspectiva financiera, la cuantía del cupo y de la aportación no está relacionada con la recaudación tributaria, sino con la estimación de los gastos realizados por el Estado que integran las cargas no asumidas. Por tanto, una mayor o menor recaudación impositiva se traduce en mayores, o menores, recursos para la Comunidad Autónoma. Es el denominado “riesgo unilateral”, que supone, en última instancia, que la financiación total de las comunidades forales dependa básicamente de su capacidad fiscal.

Dado que tanto el País Vasco como Navarra son comunidades con un nivel de renta per cápita superior a la media nacional, la aplicación de un sistema fiscal progresivo les permite obtener una recaudación mayor a la de otras Comunidades Autónomas. A la apropiación de los ingresos derivados de la progresividad impositiva, debemos añadir los efectos que se derivan tanto de la forma en que se calculan el cupo y la aportación, con un sesgo notable en la valoración de las competencias no asumidas y la exclusión de contribuir al sistema de nivelación interterritorial (con excepción del Fondo de Compensación Interterritorial), como de los valores empleados para el cálculo de los ajustes técnicos que se realizan en la atribución de la recaudación de los impuestos sobre el consumo. Todos estos factores se traducen en unos resultados financieros muy ventajosos para las comunidades forales, que disfrutan de una financiación por habitante, medida a competencias homogéneas, muy superior a la media de las comunidades de régimen común.

En segundo lugar, desde el punto de vista tributario, el sistema permite a las haciendas forales recaudar y gestionar todos los impuestos y les confiere, excepto en el caso de los sujetos a armonización fiscal comunitaria como el IVA y los Impuestos Especiales armonizados, una autonomía tributaria prácticamente plena.

Esta capacidad normativa en materia de impuestos directos e indirectos no armonizados como el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, se ha materializado en la aprobación de una serie de beneficios fiscales, así como en la aplicación en muchos casos de tipos impositivos más reducidos que los aprobados por el gobierno central, que, en términos generales, se traducen en que la carga impositiva soportada por los residentes en territorio foral sea menor que la que recae sobre los residentes en territorio común.

Como ya hemos expuesto anteriormente, esta menor carga fiscal no se traduce automáticamente en unos menores ingresos para las haciendas forales, por el efecto de la progresividad sobre una renta per cápita superior a la media nacional.

Por otra parte, la autonomía legislativa permite a los gobiernos forales utilizar los impuestos como instrumento de política económica. La concesión de beneficios fiscales en el Impuesto de Sociedades, la aplicación de tipos impositivos más reducidos en el IRPF, o la tributación prácticamente nula de herencias y donaciones percibidas por familiares en primer grado, han servido para atraer tanto inversiones empresariales como a contribuyentes con elevados patrimonios a estos territorios.

De hecho, los estudios sobre competitividad fiscal regional sitúan a los territorios forales vascos en cabeza de las regiones que mejor emplean sus competencias para regular un sistema tributario que sea capaz de atraer a su territorio residentes y empresas. En el caso de Navarra, las subidas de impuestos aprobadas en los últimos años le han supuesto perder posiciones en este indicador.

Finalmente, disponer de las competencias en materia de recaudación y gestión de todos los impuestos, constituye otra importante ventaja en relación con las haciendas de las Comunidades Autónomas de régimen común, que únicamente gestionan sus propios tributos y los cedidos totalmente por el Estado. La Agencia Estatal de Administración Tributaria gestiona en territorio común tanto los impuestos no cedidos –Sociedades, Renta de No Residentes- y los compartidos como el IRPF, el IVA o los Impuestos Especiales de Fabricación.

Recaudar todos los impuestos es un activo importante cuando surgen controversias con el gobierno central. A título de ejemplo, podemos recordar que el Estado adeuda –e incluso amenaza con no pagar, ofreciendo a cambio una flexibilización de los objetivos de déficit- a las comunidades de régimen común 2.500 millones de euros del IVA correspondiente al mes de diciembre de 2017, retrasado a enero de 2018 por la puesta en marcha del sistema de gestión de Suministro Inmediato de Información (SII). Este problema no afecta a las haciendas forales, que son las que gestionan el impuesto en su territorio, ni tampoco a Canarias donde no se aplica.

Adicionalmente, el que los principales ingresos de las Comunidades de régimen común sean gestionados por el Estado, que se los transfiere por medio de un sistema de entregas a cuenta de una liquidación definitiva que se realiza dos años después, provoca a estas haciendas dos problemas. En primer lugar, introduce un importante grado de incertidumbre a la hora de elaborar los presupuestos, ya que los ingresos reales no se conocen hasta que no se procede a la liquidación definitiva. El problema puede ser menor cuando las desviaciones se producen a favor de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, se ve agravado cuando se producen a favor del Estado y las Comunidades tienen que devolver unos ingresos que percibieron de más y que ya gastaron, como sucedió en los ejercicios 2008 y 2009.

El segundo afecta al principal impuesto compartido entre el Estado y las Comunidades de régimen común, el IRPF. Los cambios normativos aprobados por los gobiernos autonómicos para un año no tienen efectos sobre las retenciones, por lo que afectan a los contribuyentes en el ejercicio siguiente, cuando presentan su declaración, y su incidencia recaudatoria se demora en dos años, hasta la liquidación del sistema.

En contraste, las medidas tributarias aprobadas por las Comunidades Forales surten efecto, tanto sobre los contribuyentes como sobre los ingresos impositivos, en el propio ejercicio para el que se aprueban.

Para terminar este comentario, destacar que en estas semanas hemos podido comprobar otro beneficio procedente de esta autonomía tributaria, en relación con las medidas que los distintos gobiernos han aprobado para hacer frente a la crisis provocada por la pandemia del Covid-19. Las haciendas forales han adoptado medidas, tanto en forma de beneficios fiscales como de aplazamientos en la presentación de liquidaciones y declaraciones impositivas, más beneficiosas para los contribuyentes que las que se aprobaron por parte de la hacienda estatal. La capacidad de respuesta de los gobiernos de las Comunidades Autónomas de régimen común es mucho más limitada, ya que solamente afecta a los impuestos que gestionan directamente.