A vueltas con la plusvalía municipal

Dentro de unos meses se cumplirán cuatro años desde que el Tribunal Constitucional (TC), en la Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, declarara parcialmente inconstitucional la normativa del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), la comúnmente denominada plusvalía municipal, en la medida en la que someta a tributación situaciones en las que no se produce incremento de valor alguno en los terrenos transmitidos.

Dos años y medio más tarde, en la Sentencia 126/2019, de 31 de octubre, el TC extendió esta inconstitucionalidad a los casos en los que la cuota impositiva a satisfacer sea superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente. Este problema ya había sido planteado por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 9 de julio de 2018, en la que interpretó el alcance de la declaración de inconstitucionalidad anterior.

En esta Sentencia, el TC recordó al gobierno la necesidad de reformar los artículos 107 y 110.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), para adaptar su contenido a las exigencias constitucionales.

En efecto, una vez declarada la nulidad total del artículo 110.4, que no permite al contribuyente acreditar la inexistencia de incremento de valor en la transmisión de los terrenos, y parcial de los artículos 107.1, 107.2 letra a y 107.4, cuando someten a tributación las situaciones en las que tal incremento no se produce o en las que la cuota a pagar sea superior al importe del mismo, debe ser el legislador el que regule un procedimiento para la determinación de la base imponible del impuesto adaptada a las exigencias constitucionales.

Esta falta de adaptación sigue provocando múltiples conflictos entre los Municipios y los contribuyentes. Buena muestra de esta problemática son dos recientes Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS), de 10 de noviembre y 9 de diciembre de 2020.

En la primera de estas Sentencias, dictada en el recurso de casación 1308/2019, el TS se pronuncia sobre la determinación del valor de adquisición del inmueble que se transmite. Concretamente, sobre si dicho valor debe actualizarse conforma al IPC o a algún otro mecanismo de corrección de la inflación, a los efectos de determinar si el terreno transmitido ha experimentado el aumento de valor que constituye el hecho imponible del impuesto.

El Tribunal entiende que la declaración de inconstitucionalidad parcial implica que solamente cabe exigir el impuesto cuando se constate la existencia del hecho imponible y que “corresponde al sujeto pasivo probar la inexistencia de este incremento, pero que le bastará a estos efectos –de ordinario- con exhibir las escrituras de adquisición y enajenación, trasladando a la Administración la carta de probar –si tales documentos revelan una minusvalía- que ese precio era ficticio”.

Sin embargo, rechaza que se pueda realizar una actualización del valor de adquisición del terreno. En primer lugar, porque chocaría con la naturaleza del tributo que “grava la capacidad económica puesta de manifiesto entre dos momentos temporales, el de adquisición y el de enajenación, computados por años y con un máximo de veinte”.

En segundo lugar, porque la declaración de inconstitucionalidad no afecta a la configuración del procedimiento de determinación de la base imponible del impuesto establecida en el artículo 107 del TRLRHL, sino a sus consecuencias en ciertos supuestos en que se somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica.

En conclusión, a los efectos de desvirtuar la existencia de incremento de valor, se deberán comparar exclusivamente los valores de adquisición y de transmisión del terreno, ya que lo que está en cuestión es la riqueza potencial en esos momentos y no la valoración actualizada del bien de naturaleza urbana que se transmite.

La Sentencia número 1689/2020, de 9 de diciembre, resuelve el recurso de casación 6386/2017. Con carácter previo, rechaza la “tesis maximalista” de la Sala de instancia recurrida, que interpreta que “tras la Sentencia del TC 59/2017, de 11 de mayo, los artículos 107.1.a) y 107.2.a) del TRLRHL han de considerarse expulsados por completo del ordenamiento jurídico, lo que comporta la imposibilidad absoluta de liquidar el impuesto, con independencia de si existe o no incremento del valor del terreno puesto de manifiesto con ocasión de la transmisión”. También recuera que no cabe actualizar el valor de adquisición de los terrenos conforme al Índice de Precios al Consumo.

Realizadas estas precisiones, el Tribunal entiende que la resolución de este litigio obliga a considerar que se ha realizado el hecho imponible del impuesto, al producirse un incremento de valor; que este incremento se cuantifica, a tenor de las escrituras de adquisición y transmisión del terreno, en 17.473,71 euros; y que la cuota girada al contribuyente ha ascendido a 76.847,76 euros.

Rechaza la Sentencia, por no satisfacer la perspectiva material del principio de capacidad económica y de la prohibición de la confiscatoriedad, la solución de ajustar la cuota impositiva al importe del incremento de valor obtenido, aunque entiende que quizás podría ser una respuesta adecuada a la letra de la doctrina constitucional, ya que entiende que:

“La concreta aplicación de un tributo que suponga que el contribuyente tenga que destinar a su pago la totalidad o la mayor parte de la riqueza real o potencial que tal tributo pone de manifiesto tendrá carácter confiscatorio en la medida en que supone claramente una carga excesiva, exagerada y, desde luego, no proporcional a aquella capacidad económica que, en definitiva, justifica la existencia misma de la figura tributaria correspondiente”.

También considera que no corresponde al Tribunal determinar el porcentaje de incremento de valor que podría coincidir con la cuota tributaria para que no existiera esta desproporción, por lo que limita su pronunciamiento a fijar doctrina sobre el supuesto analizado, resolviendo que resulta contraria a derecho, por tener un clara carácter confiscatorio, una liquidación del impuesto que establezca una cuota impositiva que coincida con el incremento de valor puesto de manifiesto como consecuencia de la transmisión y que absorba la totalidad de la riqueza gravable.

La Sentencia insiste en la necesidad de acomodar la legislación del impuesto a las exigencias constitucionales y constituye una clara muestra de la litigiosidad entorno a la aplicación del mismo que seguirá existiendo mientras no se produzca esta reforma normativa.